美联储关于CBDC演讲全文:对稳定币、比特币、CBDC的全面宏观理解

美联储监管副主席称,美元支付系统非常好,发行CBDC可能会带来相当大的风险。

美联储关于CBDC演讲全文:对稳定币、比特币、CBDC的全面宏观理解

美联储委员会委员、监管副主席Randal K. Quarles6月28日在演讲中表示,美元在支付领域的数字化程度相当高。

其它国家的央行数字货币,不一定必然构成对美元储备货币地位的威胁,还其它决定因素。

美元央行数字货币的好处不明显,甚至可能阻碍私人企业的创新。只要构建得当,锚定美元的稳定币对维护美元的全球地位有益,特币最终只是投机性资产,对美元构不成威胁。

他给美元央行数字货币的推动者,泼了一头凉水,笑他们头脑发热。

以下是美联储监管副主席演讲全文翻译:

我最近一直在反思美国数百年来对新鲜事物的热情。总体上讲,我们对新鲜事物的热情,使美国成为许多科学和实践创新的发源地,从19世纪到21世纪,不断改变着我们的生活,有益于美国和世界。

但是,这种热情,一旦夹杂着美国人好赞美、爱敢潮流的特点,有时会导致我们的批判性思维短暂缺失,变得浮躁、狂热。其结果有时令人费解或尴尬,就像80年代,数百万美国人突然着迷于穿降落伞裤。有时会带来严重的后果。

我今天的演讲主题:美国央行数字货币(以下统称“美元CBDC”或CBDC)。最近几个月,公众对“数字美元”的兴趣达到了高潮。许多专家和评论者敦促美联储应该发行CBDC,事实上可能也需要发行。但在我们对新鲜事物感到激动不已时,需要对CBDC进行仔细的批判性分析。

我是以美联储委员会成员的身份,就CBDC相关问题发表看法,不代表委员会,也不代表其他美联储政策制定者。

鲍威尔主席最近宣布,我们正在准备一份关于这个问题的综合性文件,这将是进行这种批判性分析的公开程序的第一步,我不想对此做出预判。我想就如何理智地去思考CBDC面临的各种问题,我自己如何考虑这些问题,以及美国的CBDC应该满足的标准,谈谈我的看法。

那么,让我们从一个基本问题开始:CBDC要解决什么问题?要回答这个问题,我们首先需要定义CBDC,并评估美国支付系统的现状。

“CBDC”是什么意思?

国际清算银行将CBDC定义为“一种数字支付工具,以国家记账单位计价,是中央银行的直接负债。”

我的第一个观点,普通民众已经普遍以数字美元进行交易,通过转入转出商业银行账户中的电子余额。当然,这些数字美元并非CBDC,因为这是商业银行的负债而非美联储。不过,重要的一点是商业银行的数字美元在联邦保险范围内最高可承保25万美元。这意味着在商业银行存放 25万美元以下的存款与央行负债一样稳健。

美联储还直接向商业银行和某些其他金融机构提供数字美元。联邦法律允许这些金融机构在美联储开立账户,并从美联储接受支付服务。美联储账户中的余额通过为美国经济提供安全和流动的结算资产,发挥了重要的金融稳定功能。

总而言之,美元已经高度数字化。美联储向商业银行提供数字美元,商业银行向消费者和企业提供数字美元和其他金融服务。这种安排很好地为国家和经济服务:美联储通过促进美国经济的健康和更广泛的金融体系的稳定,为公众利益服务,而商业银行则通过竞争来吸引和有效服务客户。

那么,考虑到美元现有的数字化,CBDC与我们今天使用的数字美元有何不同?

关键的区别是,当大多数评论员推测美联储CBDC时,他们假设公众可以直接从中央银行获得它。这种性质的CBDC可以采取不同的形式。一种是基于账户的模式,其中美联储将直接向公众提供个人账户。就像美联储目前向金融机构提供的账户一样,账户持有人将通过借记或贷记向其美联储账户发送和接收资金。

另一种不同的CBDC模式可能涉及不在美联储账户中保存的CBDC。这种形式的CBDC将更接近于现金的数字等价物。与现金一样,它代表对美联储的索赔,但它可能会在人与人之间(如钞票)或通过中间人转移。

我对美联储是否有法律权力在没有立法的情况下推行这些CBDC模式表示怀疑。然而,如果这种立法授权被授予的话,那么我们就有必要探讨在美国实施CBDC的好处、成本和实用性。

接下来让我们看看美联储CBDC是否适合的当前美国支付系统。

美国支付系统的现状 

美联储和私营部门银行间支付服务已经提供了一系列选项,以促进高效的电子美元支付。与主要的美元大额支付系统相关的一些统计数据具有说明性。

美联储的大额支付服务(Fedwire Funds Service)每天处理近4万亿美元的支付。这些支付在美联储的银行账户中即时结算。一家私营部门(清算所)运营着一个大额支付系统,每天对近2万亿美元的支付进行结算。这些支付不在美联储账户结算,但由美联储储备银行的账户存款支撑。

小额支付通常比大额支付结算更慢,但加快结算速度的各种努力已经完成或正在进行中。例如,清算所开发了一种即时支付服务,专注于小额支付。同样,自动清算中心(或ACH),一个20世纪开发的基于批量的支付网络,现在可支持支付的当日结算。美联储正在开发一种即时支付服务FedNow,该服务将很快让小额支付的接收者能够随时获得他们在商业银行账户中的资金。

支付系统并不完美,某些类型的支付应该更快更有效。例如,跨境支付仍然是一个值得关注的关键领域,它们通常成本高、速度慢和透明度不足。我担任主席的国际组织金融稳定委员会,去年制定了一份路线图,旨在解决这些问题。私营部门的稳定币(我稍后将详细讨论)可能会促进更快、更便宜的跨境支付。

此外,某些类型的支付,受制于具有竞争性经济利益的企业之间持续争议的影响,尚未完全数字化。例如,纸质支票仍然广泛用于某些类型的支付(尽管银行间支票收款流程几乎完全电子化)。借记卡和信用卡支付为消费者和零售商提供了方便的数字平台,但银行和零售商之间,就谁将获得与卡交易相关的费用经济性方面,一直争执不休。

最后,通过推动低成本的基本银行账户,使更多的美国人能得到银行的服务,从而受益于数字支付。

综上所述,美国的支付系统非常好,虽然还不算十全十美,但已经在进行各种改进工作,效果显著。

政策考虑 

然而,美联储CBDC的支持者认为,CBDC可以解决许多重要问题。比如,他们建议美联储CBDC有必要捍卫美元在全球经济中的关键作用。还有人认为CBDC将解决美国社会长期存在的经济不平等问题。当我们美联储开始对这些问题进行分析时,我不得不保证和确保CBDC是可以解决这些问题中的好工具,同时,我也不得不非常确信CBDC的潜在益处,是大于风险的。对此,我持怀疑态度。

让我们来看看CBDC支持者提出的一些观点。第一个观点是,美联储应该发行一个CBDC,一方面保护美元免受外国CBDC构成的威胁,另一方面是私人数字货币的持续传播。

首先,我们从外国CBDC的威胁这个角度出发,这一观点假设,如果数字化是直接通过CBDC模式而不是通过当前的数字支付系统来实现的,那么会有一些外币将会突然对美元形成挑战。(需要说明的是,这些外币在当前的国际银行系统中都以与美元相同的方式高度数字化,但尚未对国际货币构成重大挑战)。按照这种观点,如果美联储不提供类似的产品,美元将失去其在全球经济中的地位。

我认为,随着全球经济和金融体系的不断发展,一些外币(包括一些外国CBDC)在国际交易中的使用量将比现在更多,这是不可避免的。然而,美元作为全球储备货币的地位,或美元在国际金融交易中的主导货币地位,似乎不太可能受到外国CBDC的威胁。

美元在全球经济中的作用取决于多个基础,包括美国经济的实力和规模、美国与世界其他国家之间广泛的贸易联系、金融市场,包括美国国债、美元随着时间推移的稳定价值、将美元兑换成外币的便利性、美国的法治和强大的产权,以及可靠的货币政策。这些都不太可能受到外币的威胁,当然也不会受到外币CBDC的威胁。

CBDC的支持者还表示,私人数字货币对美元构成威胁。私人数字货币有多种风格,但为此我将它们分为两类:稳定币和非稳定币,或加密资产,例如比特币。

让我们从稳定币开始,稳定币的价值与一种或多种其他资产相关,例如主权货币。有多种现有和潜在的稳定币与美元的价值挂钩。

一些人认为,美国必须发行CBDC才能与美元稳定币竞争。稳定币是一个重要的发展,重要到引发我们对很多问题的思考。例如,广泛采用稳定币将如何影响货币政策或金融稳定?稳定币如何影响商业银行系统?稳定币是否对政府在货币创造中的作用构成了根本性威胁?

在我看来,我们不需要害怕稳定币。美联储历来支持承担责任的私营部门创新。与这一传统一致,我认为我们必须充分考虑稳定币的潜在好处,包括美元稳定币可能为美元在全球经济中带来支持的作用。

例如,全球美元稳定币网络可以通过更快、更便宜的跨境支付来鼓励使用美元,并且与CBDC相比,它的部署速度可能会更快,缺点也更少。考虑到我们现有的系统涉及(实际上是取决于)私人公司每天创造货币,因此那些担心稳定币代表了前所未有的货币创造,从而挑战了我们的货币主权的观点,是令人费解的。

我们确实对稳定币的构建和管理方式有合法且强烈的监管兴趣,特别是在金融稳定问题方面,作为稳定币价值锚的资产池(如果稳定币的使用变得足够普遍)在以下例子中则存在稳定性风险:

投资多种货币面额,部分准备金而不是全额准备金,稳定币持有人对标的资产没有明确的要求;或者,资金池投资于除了像中央银行储备和短期主权债券这种流动性最高的资产之外的资产。

所有这些因素都会造成“运行风险”——某些触发事件可能会导致大量稳定币持有者一次性将他们的币全部兑换为其他资产,而稳定币系统将无法在保持合理稳定价值的同时满足这种需求。但是这些问题显然是可以解决的。

事实上,一些稳定币已经被用来解决这些问题。当我们的担忧得到解决后,我们应该对这些产品说“是”,而不是竭力想办法说“不”。其实,将现有支付系统迫在眉睫的改进(例如各种即时支付计划)与结构合理的稳定币的跨境效率相结合,很可能会使发行CBDC变得多余。

与稳定币相比,比特币等加密资产与主权货币等资产的价值无关。相反,他们寻求通过其他方式在代币中创造价值,通常是一些确保稀缺性的内在机制,例如比特币的挖矿过程,或者像是“匿名性”这种传统支付系统无法比拟的特征。

一些人断言,美国必须发行CBDC来对抗加密货币,这似乎是错误的。用于创造此类加密资产价值的机制,还确保了该价值具有高度波动性,类似于黄金的波动价值,与比特币一样,其价值的很大一部分来自其稀缺性。同样还与比特币一样,它不会在今天的支付与货币系统中发挥重要作用。

然而,与黄金不同的是,黄金除了其残留的金融作用之外,还具有工业用途和美学属性,比特币的主要附加吸引力在于其新颖性和匿名性。匿名性将使其成为执法部门审查的目标,而新颖性是一种快速浪费的资产。黄金总是会发光,但新颖性会逐渐消失。因此,比特币及其同类产品几乎肯定仍将是一种有风险的投机性投资,而不是一种革命性的支付方式,因此它们极不可能影响美元的作用或需要CBDC做出回应。

CBDC支持者的第二个观点,是美联储CBDC将为那些目前由于开支、对银行缺乏信任或其他原因而没有银行账户的人提供一个获得数字支付的方式。这其实很有价值,但是,我相信我们可以通过采取措施为这些人们提供更便宜的基础商业银行账户,例如与金融赋权城市基金合作开发的银行账户,从而更有效地促进金融包容性。

2011年至 2019年期间,没有银行账户的家庭比例预估从8.2%下降到5.4%。银行和监管机构正在努力进一步缩小这一比例。我非常不相信CBDC是增加金融包容性的最佳方法,甚至可能都不会有效。

最后,一些人认为美联储CBDC将刺激和促进私营部门的创新。这很有趣,值得进一步研究。然而,令我感到困惑的是,美联储CBDC如何以私营部门稳定币或其他新支付机制无法做到的方式促进创新。在我看来,在没有CBDC的情况下,支付行业已经出现了相当多的私营部门创新,可以想象,美联储CBDC,甚至一个CBDC的计划,都可能会阻止私营部门的创新。

简而言之,美联储CBDC的潜在益处尚不清楚。相反,美联储CBDC可能会带来的风险非常具体。

首先,美联储CBDC可能会给我们银行系统的结构带来相当大的挑战,目前该系统依赖存款来支持家庭和企业的信贷需求。美联储取代商业银行作为向公众提供资金的主要提供者的安排可能会限制信贷的可获得性,从根本上改变经济,并使公众面临一系列意外和不良后果。

在其他潜在问题中,占主导地位的CBDC可能会破坏商业银行竞争吸引客户时产生的消费者和其他经济利益。

美联储CBDC也可能成为网络攻击和其他安全威胁的目标。有人可能会试图窃取CBDC,甚至破坏CBDC网络或获取CBDC持有者非公开信息。美联储CBDC的架构需要对此类威胁具有极强的抵抗力,并且需要持续保持抵抗力,因为攻击者采用了越来越复杂的方法和策略。

为CBDC设计适当的防御措施可能特别困难,因为与美联储现有的支付系统相比,CBDC网络的接入点可能多得多。因为根据设计选择,世界上任何人都有可能访问该网络。

还有一点非常重要,我们还需要确保CBDC不会为非法活动提供便利。《银行保密法》目前要求商业银行采取措施防止洗钱。政策制定者将需要考虑类似的反洗钱制度对美联储的CBDC是否可行。设计一个既尊重个人隐私又适当减少洗钱风险的CBDC目前来看可能存在不小难度。

极端情况下,我们可以设计一个CBDC,要求CBDC持有者向美联储提供有关他们自己及其交易的详细信息。这种方法将最大限度地减少洗钱风险,但会引起重大的隐私问题。而另一个极端情况,我们可以设计一个CBDC,允许各方在完全匿名的基础上进行交易。这种方法将解决隐私问题,但可能会增加重大洗钱风险。

最后一个风险是,发行美联储CBDC成本可能非常高昂,而且对美联储而言难以管理。美联储CBDC实质上可以将美联储视为一个面向大众的零售银行。这将意味着引入大规模、资源密集型的中央银行基础设施。我们将需要考虑CBDC的潜在使用案例是否证明这种成本和将美联储的职责扩展到不熟悉的活动中的合理性,以及这种扩展是否将给美联储带来任务政治化的风险。

最后,我强调三点。

首先,美元支付系统非常好,而且越来越好。其次,美联储CBDC的潜在好处尚不清楚。第三,我认为发行CBDC可能会带来相当大的风险。

因此,当我们继续严肃评估发行美联储CBDC时,我们的工作就结束了。即使其他中央银行成功发行了CBDC,我们也不能假设美联储应该发行CBDC。

鲍威尔主席最近宣布的过程是一个真正开放的过程,没有定论,尽管显然我认为建立美国CBDC的门槛很高。即将发布的讨论文件构成了这一过程的第一步,重要的是征求公众的意见。我期待着审查公众对讨论文件的意见,这将为美联储对潜在CBDC的最终评估提供信息。

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